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司法的智慧還是無(wú)奈？ 最高法回避房屋拆遷糾紛
2005年08月22日 10:11
(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
法院不愿再給行政部門(mén)不合理的行為涂抹上合法化的顏色。
這種自覺(jué)意識(shí)，對(duì)于中國(guó)的法治建設(shè)來(lái)說(shuō)，是極為珍貴的
8月11日，最高人民法院發(fā)布的一條司法解釋正式生效。根據(jù)這一解釋，拆遷人與被拆遷人、或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)裁決。房屋拆遷管理部門(mén)是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。
此新聞引起輿論嘩然，尤其是在反應(yīng)迅速的網(wǎng)絡(luò)論壇上。網(wǎng)民們普遍不解，最高法院為什么在關(guān)系到民眾重大權(quán)利與利益的房屋拆遷糾紛中，采取回避的態(tài)度。
隨后，最高法院一位法官對(duì)外解釋了高法為何采取這一“回避”政策。由于拆遷引發(fā)的糾紛逐年攀升，一些拆遷部門(mén)向法院起訴要求強(qiáng)行拆除，引發(fā)很多矛盾。最高法院審判委員會(huì)認(rèn)為，法院不應(yīng)直接受理此類(lèi)民事案件。拆遷單位與拆遷戶達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，可向房屋拆遷管理部門(mén)或同級(jí)政府申請(qǐng)裁決。對(duì)裁決不服的，拆遷當(dāng)事人可申請(qǐng)行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟。
最高法院回避的原因在這里。表面看是消極回避，實(shí)際上帶有一定的進(jìn)取性。
根據(jù)筆者有限的記憶，在90年代中期前后很長(zhǎng)時(shí)間中，北京市政府規(guī)定，法院不得受理有關(guān)房屋拆遷和農(nóng)民征地的訴訟。目前，在很多地方，司法面對(duì)棘手的房屋拆遷，仍然被迫或主動(dòng)保持過(guò)分的克制，對(duì)涉及城市規(guī)劃、房屋拆遷的糾紛，法院一般采取“不受理”策略。比如，在廣州大學(xué)城征地糾紛中，不管是廣州中院還是廣東高院，一概拒絕受理被征地民眾的起訴狀。
而有的法院受理了這類(lèi)案件，司法政策卻發(fā)生了奇妙的逆轉(zhuǎn)。一些地方拆遷部門(mén)或者與政府有密切關(guān)系的專業(yè)拆遷公司，在沒(méi)有和拆遷戶達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議前，直接向法院起訴，通過(guò)申請(qǐng)先予執(zhí)行的方式，強(qiáng)行將被拆遷戶的房屋拆除。
就是說(shuō)，目前關(guān)于房屋拆遷的民事訴訟，往往不僅沒(méi)有起到保護(hù)拆遷人權(quán)利和利益的效果，反而被地方政府和那些與政府有密切關(guān)系的專業(yè)拆遷公司用來(lái)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。原來(lái)純粹行政性質(zhì)的強(qiáng)制拆遷行為，反而帶上了更多合法色彩，遭到不公正待遇的拆遷人反而更加無(wú)處伸張?jiān)┣?/p>
最高法院決定不再受理這種案件，如果是考慮到這種訴訟形式被扭曲的現(xiàn)實(shí)，那么是明智的決定。
拒絕這一民事訴訟，不意味著拆遷戶就沒(méi)有救濟(jì)渠道了。拆遷單位與拆遷戶達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，可先向房屋拆遷管理部門(mén)或同級(jí)政府申請(qǐng)裁決；對(duì)該部門(mén)作出的裁決不服的拆遷戶，可向更高層級(jí)的政府申請(qǐng)行政復(fù)議，或者直接到法院提起行政訴訟。
一般民事訴訟與行政訴訟的重大區(qū)別是，政府拆遷部門(mén)或?qū)I(yè)拆遷公司可以對(duì)拆遷戶提起民事訴訟，就像現(xiàn)在很多地方政府向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷一樣；但在行政訴訟中，政府的角色卻是單行道，也就是說(shuō)，它只能當(dāng)被告，而不能當(dāng)原告。只有那些認(rèn)為政府的行政行為不合理、不合法、不合程序的民眾，才有權(quán)將其起訴到法院。而政府卻不能將不執(zhí)行其行政裁決的民眾起訴到法院。
因此，最高法院拒絕受理有關(guān)房屋拆遷的一般民事糾紛案件，實(shí)際上是剝奪了地方政府房屋拆遷部門(mén)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，從而也減少了拆遷戶遭受司法剝奪的可能性。這種“回避”，也可看成是最高法院追求正義的一種自覺(jué)。法院不再給行政部門(mén)不合理的行為涂抹上合法化的顏色。這種自覺(jué)意識(shí)，對(duì)于中國(guó)的法治建設(shè)來(lái)說(shuō)司法的智慧還是無(wú)奈？ 最高法回避房屋拆遷糾紛，是極為珍貴的。
離開(kāi)一個(gè)自覺(jué)地以追求正義為其志業(yè)的法律人群體，尤其是法官群體，則法治無(wú)從談起。近幾年來(lái)，司法體系的這種自覺(jué)意識(shí)似乎越來(lái)越明顯。法院不再將自己混同于行政機(jī)關(guān)，法院所追求的政策目標(biāo)與行政機(jī)關(guān)的政策目標(biāo)之間，已經(jīng)出現(xiàn)了某種程度的分立，這種姿態(tài)，乃是法院公正地執(zhí)行法律的前提。因?yàn)椋诂F(xiàn)代社會(huì)，考察司法體系是否公正的最重要的指標(biāo)就是，當(dāng)政府與個(gè)人、企業(yè)發(fā)生糾紛之后，法官能否公正地站在兩者中間，秉持著自己的良知，以憲法的原則和法律的精神，對(duì)于糾紛做出公正的裁決。
不過(guò)，當(dāng)法院有了這種自覺(jué)之時(shí)，它其實(shí)也陷入了痛苦之中。法院能否通過(guò)受理行政訴訟的方式，更為公平地處理拆遷戶與政府拆遷部門(mén)之間的關(guān)系？長(zhǎng)期以來(lái)，法院體系都受到行政化、地方化的局限，地方法院在人事、財(cái)政上，都不可避免地受制于地方政府。在這種情況下，權(quán)利和利益遭到侵害的拆遷戶，在走完行政裁決和復(fù)議的路之后提起行政訴訟，就能夠找回正義嗎？
行政訴訟還有一個(gè)特點(diǎn)，它通常只進(jìn)行“合法性”審查，不審查具體行政行為的合理性，就是說(shuō)，只要行政機(jī)關(guān)先制定一個(gè)有利于拆遷部門(mén)的規(guī)章，然后嚴(yán)格按規(guī)章侵害拆遷戶的利益，法院又能如何呢？比如，將本來(lái)屬于一般商業(yè)交易的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制作成政府的紅頭文件。于是，政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就似乎成為具有普遍的強(qiáng)制性效力的一般性規(guī)范。而根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，法院不得對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查。
面對(duì)這些困難，具有了某種追求正義的自覺(jué)意識(shí)的法官們，恐怕會(huì)進(jìn)退兩難。
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